2005年，湖北省罗田县天堂寨景区索道投入使用，但直到2016年，项目负责人王辉才发现自己一直在“违法”运营。

“我们计划再建一条，等到去申报环评时，被告知索道有一部分建在自然保护区的核心区。”王辉无奈地说，“建索道时谁会想到，日后会划入自然保护区?”

记者调查发现，在自然保护区内，除了旅游设施，还有部分通勤道路、村落乡镇等由于历史遗留问题而导致发展受限。

景区索道被“卡脖子”

湖北大别山自然保护区位于黄冈市罗田、英山两县北部，北接安徽省金寨县。2003年成立市级保护区，6年后晋升为省级保护区，2014年又晋升为国家级保护区。

根据2017年版《中华人民共和国自然保护区条例》，自然保护区可分为核心区、缓冲区和实验区。除实验区可进行参观考察、旅游等活动外，核心区和缓冲区严格限制人类活动，是理论上的“无人区”。

由于意外身陷核心区，在“绿盾2018”专项行动中，罗田天堂寨景区索道被重点巡查。管理部门出具的停运通知书，早已送达王辉手中。

“如果索道所处的位置不能从核心区调整出来，处境会愈加尴尬。”王辉说。

作为罗田发展旅游的重要依仗，天堂寨景区索道于2003年开工建设。全长1380米，高差400米，被称为“鄂东第一索道”。

除了修建索道，王辉所在的公司还参与景区道路建设。交通条件的改善，降低了天堂寨的攀登难度，游客平均游览时间从8小时缩减至4小时。

1998年至2005年，方华国一直担任罗田县旅游局局长。在此期间，罗田生态旅游发展迅速。如今已是黄冈市旅发委副调研员的方华国认为，对比其他旅游设施，索道对环境的破坏较小，却能最大限度地实现景观价值。

“生态经济领域有一个基本公式，即一片森林中，木材价值只占5%，生态价值和景观价值占95%。”他说。

截至2018年，“七山二水一分田”的罗田县，以天堂寨景区为龙头的全域旅游收入达到50亿元，农家乐数量超过2000家，背后直接维系着2000多个家庭的生计。

登山爱好者从景区入口出发，大约7小时可以登顶海拔1729米的大别山主峰。主峰之上，可以领略“北望中原，南眺荆楚”的气势。

大别山滋养罗田、英山和金寨共两省三县。从英山大别山南武当旅游区和金寨县天堂寨风景区，也皆有索道通往大别山主峰。让王辉等人郁闷的是，邻居都在稳稳当当地运营索道，唯独自己被“卡脖子”。

2014年，英山县在递交自然保护区晋升资料时，索道位置被调成在开发限制较少的实验区。

金寨天堂寨景区所在的安徽天马国家级自然保护区，成立于1998年。保护区管理局副局长蒲发光证实，1997年申报规划资料时，考虑到旅游开发的既成事实，将游步道和索道两侧10米到15米之间的范围划成了实验区。

“在保护区功能区划图上，核心区中间有一些细细的线圈。手指粗一点的人，肯定画不出来。”蒲发光笑着说，“如果没有当年的未雨绸缪，现在也够呛。”

反观罗田，自然保护区数次升格，但没有一次注意这个细节。

天堂寨所在区域，既是自然保护区，也是森林公园和地质公园。这些不同类型的自然保护地，此前一直隶属不同部门管辖。

“当年做规划时，一些部门各自为政，没有意识到日后环保执法会这么严格。”方华国坦言，自己干了旅游这么多年，类似罗田这样被既成事实“卡脖子”的情况并不鲜见。

村庄“陷”核心区基层干部“犯难”

从湖北大别山国家级自然保护区罗田一侧，翻过一道山脊线，就进入安徽天马国家级自然保护区，两者共同守护着华东地区最后一片原始森林。这道数公里长的山脊线，既是两省的分界线，又是江淮的分水岭。

总面积2.8万公顷的天马自然保护区，原住民超过1.6万人，其中2000多人分散居住在核心区和缓冲区。实际上，就连金寨县天堂寨镇政府办公大楼都在保护区之内。

既要保护环境，也要脱贫攻坚。安徽大别山地区近年来加大了生态移民力度。从2016到2018年，仅天堂寨镇就拆除老房子1800多户，新增土地面积2000多亩。

“农民从核心区和缓冲区搬出来，镇上居住点面积就要扩大。但遥测卫星从空中一扫，我们就得写说明。”蒲发光已经数次建议上级部门到实地了解情况。

陈诺曾是金寨县花石乡一名挂职干部，这个乡也有部分村庄划入核心区。

花石乡马宗岭林场在划入保护区之前已经修建了一条水泥步道，环保督查下来之后，认为水泥步道破坏自然景观，要求拆除改建木质步道。

“核心区是碰不得的高压线，又是脱贫攻坚的重点区，如何带着‘镣铐跳舞’，考验基层干部的智慧。”陈诺颇为感慨地说。

生态环境持续改善，导致野猪数量猛增，花石乡千坪村一度成为“人猪大战”的前沿阵地。

野猪嘴很刁，专挑好的吃，经济作物天麻、西洋参是他们的最爱。但野猪又是国家二级保护动物，农民不能打，也打不过。当地两个狩猎队的力量也是“杯水车薪”。

为了驱赶野猪，村民吴永田在自家地里扎起了戴假发的稻草人，还安装高音喇叭循环播放狗叫声。

罗田县也有13个整建制村划入到自然保护区，甚至部分农房被分成两半。保护区里面的原住民手握林权证却不能砍伐，形成新的矛盾。

当地环保局一位干部算了一笔账：按照每亩10元到15元的生态补偿标准，罗田全县每年获得的钱数不足一个亿，很难调动原住民的积极性。

北京林业大学自然保护区学院教授徐基良参与的一项调查显示，在现有474个国家级保护区中，居住人口374万，其中核心区内住着30万人。

“大家都知道自然保护区要按照生态系统，按照山系水系来划分，罗田金寨这样按行政区域划分并不科学。此外，把整建制村庄划入保护区也存在很多问题。”徐基良说。他认为，应该用历史的眼光看待历史遗留问题。

罗田县委书记汪柏坤此前长期在林业部门工作。据他回忆，当年申报自然保护区时，不同部门有不同诉求。有些想争取项目资金，有些想给基层干部争取一些晋升通道，“无论何种目的，如果没有划入自然保护区加以保护，很难想象罗田天堂寨现在的样子。”

随着环保理念和技术的提升，他认为应该本着实事求是的态度，区别不同保护类型的自然保护区，采用不同的保护方式。

汪柏坤建议，在总面积不变，保护强度不变的前提下，适当调整部分核心区位置，让地方发展更有动力。

新出台指导意见或加速“破局”

晋升“国字号”8年后，安徽天马国家级自然保护区才首次启动总体规划修编。其中一项便是将天堂寨镇政府周边70多公顷面积调出保护区，以更好适应地方发展。但到目前为止，蒲发光尚未看到批复文件。

今年是湖北大别山晋升国家级自然保护区的第五年。按照国务院2013年印发的《国家级自然保护区调整管理规定》，“自批准建立或调整国家级自然保护区之日起，原则上五年内不得进行调整”，今年刚好到了允许申请调整的年份。

据湖北大别山国家级自然保护区罗田管理局副局长方阳透露，目前正在加紧调研，希望借此解决一些历史遗留问题。

蒲发光方阳等管理人员认为，科学合理地进行功能区调整，是解决目前诸多矛盾的关键。但由于此事涉及部门较多，管控较为严格，解局需要顶层设计。

6月26日，中办国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

这份指导意见，为做好国家公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园等自然保护地的管理工作，提供了新的政策供给。

指导意见发布当天，蒲发光就打印出整份文件。他在电话里颇为欣喜地说：“我认真读了两遍，保护区存在的问题基本点到了，有些问题还给出了解决路径。”

差不多时间，方华国通过微信发来两个字——“有利”。

“指导意见提出，改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，实施自然保护地统一设置，说的就是罗田金寨目前这种状况。”方华国说。

此次指导意见提出，“分类有序解决历史遗留问题，保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围”。

徐基良参与了指导意见出台前的数次调研，更接近决策部门对自然保护区的认知。他认为应该明确开发和发展的界限，涉及民生的，尤其涉及扶贫攻坚的，政策尺度可以大一些，“在一次内部讨论中，甚至提到允许为核心区内分散的居住点‘开天窗’。”

无论是过往的条例规定，还是新出台的指导意见，对于自然保护区的开发一直持谨慎态度。

徐基良分析说，自然保护区的旅游开发应该推行特许经营，经营权和监管权分开，保护区管理局只监督不经营。

在采访中，无论专家学者还是基层干部，都提出相同的担忧，好政策关键在落实，而落实需要大环境的改善。

薄刀峰是罗田县另一处4A级风景区，同样位于湖北大别山国家级自然保护区。景区现有度假设施需要补盖一个“生态专章”，才能更好地运营。

方阳就此举例说：“这是一个正常的手续，但在眼下人人忌惮环保的大环境下，很多部门选择搁置。”

在调研中，徐基良也深切感受到，上级部门在检查自然保护区时，习惯套用既有条例法规，各级地方则是一查就怕，反正多一事不如少一事，“其实有些问题可以通过实地调查说清楚的”。

(实习生杨海涛对此文亦有贡献)