编者按：1月28日胡鑫宇尸体被发现，引发全国关注。在尸检结果及现场勘查情况尚未公开之前，社会舆论对“自杀论”与“他杀论”争议不休。部分舆论指向公安机关行动迟缓、信息不透明甚至可能存在隐瞒、包庇情节。

四川大学法学院教授、博士生导师，四川卓安律师事务所兼职律师马静华撰文提出，这一公共话题涉及针对失踪人员，警务机制如何实现法治化的议题，人员失踪处置程序如何更加规范有效亟待社会各界思考。

疑似被侵害、自杀失踪人员的警务机制：从登记调查制到紧急侦查制——胡鑫宇失踪案引发的思考

一段时期以来，胡鑫宇失踪案引发各种媒体普遍关注与激烈讨论，主题之一即是公安机关处置程序是否有效与正当。部分质疑直接来自胡鑫宇家属和代理律师，如他们先呼吁公安机关立案侦查，后又要求异地侦查以利案件公正处理，而这些主张得到广泛的舆论支持。直至1月28日胡鑫宇尸体被发现之后的短暂两天之内，在尸检结果及现场勘查情况尚未公开之前，“自杀论”与“他杀论”之间仍争议不休。部分舆论指向公安机关行动迟缓、信息不透明甚至可能存在隐瞒、包庇情节。这个公共话题涉及失踪人员警务机制应如何实现法治化，以有效回应公众的重大关切。

一个自然人突然失踪而可能存在被拐卖、绑架、伤害、杀人及胁迫参与违法犯罪活动等情况下，涉及公民的自由权、健康权、生命权等人身权利可能受到严重的侵害。即或自杀可能性更大，也涉及对个体生命权保障的公共责任问题。总之，一旦出现人员失踪疑似被侵害或自杀的情形，公安机关基于公共安全、保障公民权利、维护社会秩序的立场，应紧急启动失踪人员的警务机制。

然而，在现行的警务机制中，人员失踪的处置程序远不如治安案件行政程序、刑事案件的立案侦查程序更加规范、有效。如果发生治安案件，公安机关依照《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》受案、调查和作出行政处理决定；如果认为有犯罪事实的发生、应当追究刑事责任，公安机关应当根据《刑法》、《刑事诉讼法》的规定进行立案、侦查和作出移送审查起诉或撤销案件的决定。前者是指向违法行为，后者针对犯罪行为，这种二元追诉机制以“危害行为已经发生”作为前置条件。而对于人员失踪、疑似侵害或自杀这种处于事实模糊状态的警情，哪怕出现如不立即采取干预措施发生严重后果的可能性极大，仍然难以纳入治安程序或侦查程序加以处置。

或许是意识到这一问题，公安部早在2004年6月下发《关于解决执法突出问题推进公安执法制度建设的工作计划》，要求：“制定<公安机关处理失踪人口程序规定>，明确对报失踪人口的接待、处理以及失踪人口信息管理等规定。”2005年，公安部制定下发 《公安机关查找疑似被侵害失踪人员信息工作规定（试行）》（公刑﹝2005﹞1049，以下简称《工作规定》），初步建立了疑似被侵害失踪人员的登记调查制。根据《工作规定》，“疑似被侵害失踪人员”包括失踪现场有明显侵害迹象、有证人证明失踪人员遭到侵害、人财物一起失踪、未成年人失踪、重大矛盾纠纷引发的失踪、失踪时间超过三个月及其他疑似被侵害等七种情形的，由公安机关刑侦部门登记受理并开展查找工作，查找措施包括个人生物信息检测、起访询问及失踪前后活动的行踪调查。直到2020年7月，公安部颁布《公安机关处置失踪警情工作标准》（以下简称《工作标准》），建立分级调查处理机制，即一级失踪警情由派出所处置，二、三级失踪警情由刑侦部门牵头处置，从而覆盖了可能引发治安案件、刑事案件的所有失踪情况。

但以程序规范性标准审视，《工作规定》和《工作标准》至少存在四个突出问题：一是效力层次过低，均属于内部规范性文件，连部门规章都算不上，因而执行力有限、难以有效应对。鉴于人员失踪涉及自杀、被侵害等重大人员安全问题，可见相关部门的重视程度明显不足。二是体系性不强、调查措施不充分。虽然建立了分级调查机制，但管辖、受理、调查、处理程序的规定简单，远不如治安程序、侦查程序全面、完善，尤其是调查措施仍限定于任意性调查而不包括强制性调查（如搜查、技术调查或技术侦查等），与调查目的、调查事项的重大性不相适应。三是程序时效性不强。人员失踪的事实本身蕴含着紧急查找的需要，而现行程序均未规定受理、调查的期限，容易导致办案拖延。四是缺乏监督制约机制和责任机制。治安程序和侦查程序中，办案人员均承担保密义务和依法办案义务，违反职责和义务性规定的应承担相应法律责任，而失踪人员调查程序中仅有上报义务而缺少调查责任。不仅如此，治安程序和侦查程序还是半透明式的程序，允许利害关系人以一定方式参与到调查处理程序之中，如治安案件的听证程序、刑事案件的律师介入和被害人、诉讼代理人的参与等，通过程序参与监督公安机关依法办案。而失踪人员调查程序完全缺乏这方面的机制。

这就不难理解，为什么胡鑫宇失踪事件发生之后，无论是失踪人员家属还是社会公众，甚至专业的律师职业群体，均对公安机关的调查程序“指手画脚”，而公安机关的舆论应对也仅仅是简单通报调查进程，对调查程序、调查措施的情况几乎不置一词，更无法及时回应胡鑫宇家属提出立案侦查、异地侦查等诉求。一言蔽之，制度供给不足严重掣肘了公安机关的处置能力。

胡鑫宇失踪案反映的上述问题绝非个别现象。近年来，由于人员失踪引发生的网络舆情时有发生，而每一起事件的处置又呈现地方化、行政化和个体化的色彩，缺乏统一性、规范性和基本的程序公正性。不得不说，已经到了通过启动正式的立法程序迅速解决这一重大社会问题的时刻了。

解决问题的思路，还是应当回到失踪事件的社会危险性判断这一原点。虽然人员失踪不如治安违法行为和刑事犯罪行为具有高度的确定性，但其蕴含的自杀、遇害、他人强制等可能的现实危害性明显超过普通治安违法行为的严重性，甚至超过部分刑事犯罪行为造成的社会危害性。遵循比例原则，失踪人员警务调查程序立法的效力层级至少不应低于《公安机关办理行政案件程序规定》。从理念上，我们应当从消极的事后惩罚转向积极的事前预防和主动发现；在制度设计上，应建立紧急侦查制以取代现行的登记调查制。即，参考《刑事诉讼法》规定的立案侦查程序，建构紧急侦查程序和侦查措施体系。在立案环节，明确规定失踪人员紧急立案调查的适用条件、期限及通知程序；在紧急侦查环节，明确侦查主体的组织形式和责任机制，赋予侦查机关强制侦查权力并规定严格的审批程序；在程序保障环节，建立失踪人员家属及代理人的程序参与制度；等等。

文：马静华